Naar een Europese banken- en kapitaalmarktenunie: de rol van schaduwbanken

Wat hierna volgt is de verklaring van het European Shadow Financial Regulatory Committee. Het ESFRC is een van de toonaangevende academische netwerken in Europa, en publiceert al sinds 1998 beleidsaanbevelingen over de regulering van en het toezicht op financiële instrumenten en markten. Het comité is samengesteld uit vooraanstaande professoren op het gebied van economie, financiën en recht uit 10 Europese landen. David Veredas, professor of Financial Markets aan Vlerick Business School, is een verkozen lid van het ESFRC. De meest recente vergadering van het ESFRC vond plaats op onze campus in Brussel. 

Het systeem van schaduwbanken is bijzonder gevarieerd en vervult een belangrijke rol in het kredietbemiddelingsproces. We benadrukken dat systeemgebonden problemen die in verband met het schaduwbankensysteem ontstaan, in de mate van het mogelijke moeten worden behandeld zonder de financiële regulering nog complexer en indringender te maken. Onze voorkeur gaat uit naar meer aandacht voor macroprudentiële regulering en bewaking. Zowel de groeiende omvang van het schaduwbankensysteem als de problemen in verband met de onderlinge connecties tussen banken en niet-banken, hebben in grote mate te maken met perverse prikkels voor het nemen van risico's in het bankensysteem. Prioritair zouden deze problemen moeten worden opgelost door de kapitaalvereisten voor banken aanzienlijk te verhogen.

De Europese uitdaging

De eerste stap naar een Europese Bankenunie (EBU) werd gezet in november 2014 toen de ECB de directe toezichthouder werd voor de grootste banken in de eurozone. De eerste pijler van de EBU is het gemeenschappelijke toezichtmechanisme of GTM (Single Supervisory Mechanism - SSM). De tweede pijler, het gemeenschappelijke afwikkelingsmechanisme of GAM (Single Resolution Mechanism - SRM), dat een kader biedt voor de herstructurering van probleembanken, werd begin 2016 van kracht. Voor de derde pijler van de EBU, een Europees depositogarantiestelsel of EDGS (European Deposit Insurance Scheme – EDIS), heerst er nog onvoldoende eensgezindheid. Deze laatste pijler is dus nog verre van een realiteit.

Hoewel er al aanzienlijke vooruitgang is geboekt in de totstandkoming van een bankenunie, liggen er voor het Europese bankensysteem nog belangrijke uitdagingen in het verschiet. Volgens recente schattingen van het IMF hebben Europese banken nog ongeveer een biljoen euro (1.000 miljard) aan dubieuze leningen. Daarenboven heerst er ernstige twijfel over de geloofwaardigheid van het bail-inmechanisme voor concurrente crediteuren in het GAM indien een grote bank insolvent dreigt te worden of er een systemische bankencrisis uitbreekt. Misschien is er eerst nog een crisis nodig om vast te stellen hoe geloofwaardig het GAM al dan niet is.

Een andere uitdaging is dat Europa een kader voor een kapitaalmarktenunie (KMU) moet creëren. Bedoeling is om het Europese financiewezen om te vormen van een voornamelijk op banken gebaseerd financieel systeem naar een systeem waar financiering direct doorstroomt naar bedrijven en gezinnen via niet-bancaire financiële instellingen en effectenmarkten. Deze kanalen worden nu beschouwd als onderdelen van het schaduwbankensysteem. De totstandbrenging van een KMU lijkt zelfs nog ingewikkelder en nog politiek moeilijker dan de oprichting van de EBU, gezien de extreem gevarieerde wetgevende en reglementaire achtergrond van het financiële kader buiten het bankwezen in de EU-landen, en de weerstand die nationale overheden bieden om bevoegdheden over te dragen aan Europa.

Wat schaduwbanken bijdragen

Schaduwbanken kunnen worden beschouwd als instellingen die voorzien in kredietbemiddeling buiten het conventionele en streng gereglementeerde bankensysteem. De activiteiten van schaduwbanken worden veelal uitgevoerd door niet-bancaire financiële instellingen, maar vaak vindt schaduwbankieren ook plaats binnen het gereglementeerde bankensysteem. Voorbeelden zijn banken met niet in de balans opgenomen Special Purpose Vehicles (SPV’s), entiteiten die speciaal worden opgericht om te beleggen in portefeuilles van geëffectiseerde leningen (zoals portefeuilles van tweederangshypotheken die aan de basis lagen van de financiële crisis van 2007-2009).

Het systeem van schaduwbanken is bijzonder gevarieerd en bepaalde onderdelen van dat systeem vervullen een belangrijke rol in het kredietbemiddelingsproces, vooral in de huidige omstandigheden aangezien het conventionele bankensysteem beperkingen ondervindt als gevolg van in het verleden uitgegeven dubieuze leningen en het regelgevende kader dat steeds indringender en steeds complexer wordt. Gestructureerde financiering (effectisering), markten voor repo's, gespecialiseerde financiële instellingen, hedgefondsen, gemeenschappelijke geldmarktbeleggingsfondsen en andere entiteiten actief in vermogensbeheer maken allemaal deel uit van het schaduwbankensysteem. Conventionele banken halen een groot deel van hun financiering dat ze niet uit deposito's halen uit het schaduwsysteem. Zodoende zorgt het schaduwsysteem voor een flexibelere kredietvoorziening die anders hoofdzakelijk uit de financiering door deposito's zou moeten komen. Het lijdt weinig twijfel dat de kredietvoorziening en het herstel na de grote financiële crisis en de eurocrisis zonder schaduwbanken veel moeizamer geweest zouden zijn. Dit blijkt onder andere uit het feit dat de VS (waar veel meer gebruik wordt gemaakt van het schaduwbankensysteem) sneller is hersteld dan Europa.

Schaduwbanken hebben de voorbije acht jaar flink wat negatieve pers gekregen. Effectisering, SPV's en investeringsbanken binnen het schaduwsysteem hebben in aanzienlijke mate bijgedragen aan de crisis die zijn hoogtepunt bereikte na het faillissement van Lehman Brothers in september 2008. Beleidsmakers in de VS meenden dat Lehman Brothers als investeringsbank, en in die zin dus een schaduwbank, zonder ernstige gevolgen failliet kon gaan. Dat bleek een vergissing, aangezien Lehman sterke onderlinge banden had met het conventionele bankensysteem en een belangrijke tegenpartij was voor hedging- en tradingactiviteiten, voornamelijk op de markt voor credit default swaps. Het faillissement van Lehman had ook belangrijke indirecte gevolgen voor het bankensysteem, aangezien de liquiditeit in geldmarktinstrumenten afnam en in sommige markten zelfs volledig verdween. Deze directe en indirecte banden tussen het schaduwbankensysteem en het conventionele bankensysteem maakten de bankencrisis zowel in de VS als in Europa alleen maar ernstiger.

Ondanks de ervaringen tijdens de recente financiële crisissen kunnen schaduwbanken een waardevolle bron zijn van financiële innovatie en concurrentie, een meer elastisch aanbod van krediet en liquiditeit bieden, en helpen om de concentratie van financieel risico te verminderen. Aangezien schaduwbankinstellingen niet de voordelen van depositogarantie genieten en hun crediteuren doorgaans niet impliciet worden beschermd door bail-outs, worden ze niet in dezelfde sterke mate aangespoord om vreemd vermogen aan te trekken als conventionele banken.

Regulering: te weinig of te veel?

Tal van waarnemers voeren aan dat het minder gereguleerde schaduwbankensysteem steeds uitgebreider wordt omdat er voor concurrenten binnen het streng gereglementeerde conventionele bankensysteem geen gelijke voorwaarden bestaan. Volgens sommigen is het conventionele bankensysteem overigens te streng gereguleerd. Zij stellen een evenwichtsoefening voor, namelijk deregulering en tegelijkertijd een strengere controle en regulering van het schaduwbankensysteem.

In eerdere verklaringen heeft het ESFRC al aangevoerd dat de regelgevingsstructuur voor het bankensysteem aanzienlijk kan worden vereenvoudigd door een combinatie van een relatief hoge hefboomratio en maatregelen om de marktdiscipline voor het nemen van risico's te verbeteren. Het zou een zware vergissing zijn om een buitensporig complexe regelgevingsstructuur ook toe te passen op het schaduwbankensysteem, waar de prikkels om risico te nemen minder verstoord zijn.

Hoe kan het systeemrisico van schaduwbanken beheerst worden?

Volgens het ESFRC is de vraag hoe de kans kan worden verkleind dat het schaduwbankensysteem een bron van systeemrisico wordt, niet zozeer een kwestie van meer of minder regulering, maar is het probleem genuanceerder dan dat. Om verder in te gaan op manieren om het systeemrisico dat ontstaat in en wordt uitvergroot door het schaduwbankensysteem te beperken, moeten we een onderscheid maken tussen directe besmetting door de onderlinge banden tussen conventionele banken en schaduwbanken, en indirecte besmetting door prijs- en liquiditeitseffecten op de financiële markten. Er moet op verschillende manieren aandacht worden besteed aan deze mogelijke bronnen van besmetting, en regelgevers en toezichthouders beschikken daarvoor over zowel micro- als macroprudentiële instrumenten.

Tijdens de afgelopen vijf jaar hebben internationale en Europese regelgevende instanties een indrukwekkende reeks wetsvoorstellen gedaan om de negatieve gevolgen van de onderlinge banden tussen conventionele bankactiviteiten en die van schaduwbanken te temperen. Dat er op macroprudentieel vlak steeds meer aandacht wordt besteed aan het in kaart brengen en controleren van de onderlinge banden en dat de bronnen van systeemschokken worden geanalyseerd, kunnen we alleen maar toejuichen. Centrale clearingfaciliteiten op de derivatenmarkt kunnen ook helpen om te voorkomen dat negatieve gevolgen zich op deze markten verspreiden.

Andere regelgevingsinitiatieven zijn bedoeld om Bazel III nog gevoeliger te maken voor het tegenpartijrisico van bijzonder systemisch belang. In het bijzonder worden grote risicoposities in specifieke financiële instellingen ontmoedigd, moeten ze worden gerapporteerd en mogen ze niet meer dan 25% van het in aanmerking komende kapitaal vertegenwoordigen. Ook wij vinden het gepast om deze regelgeving vooral toe te passen op conventionele banken, omdat hun veiligheid het belangrijkst is voor de stabiliteit van het financiële systeem.

Een andere potentiële bron van besmetting is de markt voor repoleningen. Een actief dat in een reeks transacties als onderpand wordt gebruikt, impliceert namelijk een hogere hefboomwerking in het systeem. Wij zijn voorstander van verdere werkzaamheden om voor onderpand bij repotransacties strengere richtlijnen op te stellen.

Een motivering voor de reglementering van schaduwbankinstellingen is het mogelijke besmettingseffect van activa die worden gedumpt, wat zowel een invloed kan hebben op de prijzen van activa als op de liquiditeit op de geldmarkten. De financieringsliquiditeit van banken kan door dergelijke uitverkopen in het schaduwsysteem worden bedreigd, vooral als een noodlijdende schaduwinstelling groot is. Wij ondersteunen de inspanningen in de EU om de liquiditeitseisen, vooral voor geldmarktfondsen, strenger te maken, aangezien zij voor banken belangrijke bronnen van financiering vertegenwoordigen. Liquiditeitsproblemen die ontstaan in de schaduwsector verdienen bijzondere aandacht, aangezien niet-bancaire financiële instellingen geen toegang hebben tot een centrale bank die in noodgevallen krediet kan verstrekken.

Verwante problemen

We hebben benadrukt dat systeemgebonden problemen die ontstaan in verband met het schaduwbankensysteem in de mate van het mogelijke moeten worden behandeld zonder de financiële regulering nog complexer en nog indringender te maken. Dat impliceert een voorkeur voor macroprudentiële regulering en directe regulering met bijzondere aandacht voor de relaties tussen banken en schaduwbanken. Zowel de groeiende omvang van het schaduwbankensysteem als de problemen in verband met de onderlinge connecties tussen beide systemen, hebben in grote mate te maken met perverse prikkels voor het nemen van risico's in het bankensysteem. Deze problemen oplossen is nog steeds een prioriteit.

Er kunnen in het schaduwbankensysteem potentiële systemische bedreigingen ontstaan, zoals ook hierboven beschreven. Ook kan dit systeem te kampen krijgen met perverse prikkels als gevolg van belangenconflicten in een complex systeem met tal van transacties. Het is dan ook belangrijk dat incentives voor managers niet op al te korte termijn gericht zijn, of dat ze op een andere manier risico-ongevoelig worden gemaakt. Regulering van het effectiseringsproces, met een 'eigen vel op het spel'-concept, kan helpen, maar wat vooral belangrijk is, is dat bezoldigingsovereenkomsten geen risico's op korte termijn moeten aanmoedigen, zoals in het geval van het kantoor van AIG in Londen dat in de aanloop naar de crisis credit default swaps uitgaf. Ook moet worden overwogen om aan topmanagers een grotere financiële en zelfs strafrechtelijke aansprakelijkheid toe te wijzen.

En belangrijk is ook dat geen enkele schaduwbankinstelling als 'too big to fail' wordt aangemerkt. Om te vermijden dat er bijzondere en individuele insolventieprocedures worden toegepast, moet het GAM niet alleen gelden voor banken maar ook voor niet-banken van systemisch belang.

Slotopmerking

De indrukwekkende reeks wetsvoorstellen maken een reeds complexe regelgevingsstructuur nog complexer en mogen de aandacht niet afleiden van de nog steeds historisch lage kapitaalratio's van banken, zelfs na de verhoging die in het kader van Bazel III werd ingevoerd. Na eerdere aanbevelingen van het ESFRC pleiten wij voor een minimale vereiste voor tier 1-kapitaal (hefboomratio) van ten minste 10%. Deze vereiste voor niet-risicogewogen activa kan bestaan uit ten minste 5% kernkapitaal, en de resterende 5% kan bestaan uit aanvullende tier 1-kapitaalinstrumenten zoals voorwaardelijk converteerbare obligaties die automatisch worden omgezet in aandelen wanneer de financiële positie van een bank verslechtert. De hefboom van 10% moet geleidelijk aan worden ingevoerd tijdens een overgangsfase van 5 tot 7 jaar.

Het voordeel van hogere kapitaalvereisten, is dat ze een geloofwaardige buffer bieden voor onverwachte verliezen in verband met de sterke onderlinge banden. Bovendien bieden ze een extra aanmoediging voor risicocontrole door aandeelhouders en houders van voorwaardelijk converteerbare obligaties. Zo beperken ze de morele gevaren en het risico voor de belastingbetaler.

Gerelateerd nieuws

  1. #NFC – Nieuwe Financiële Cultuur

    Datum: 22-06-2016
    Categorie: Opiniestukken
    Optima Bank is failliet. Alweer een opdoffer voor de financiële sector. Nochtans uitdagingen genoeg voor de banken vandaag: regulering, digitalisering, regering. Maar al deze externe uitdagingen vervagen in het niets bij de aanhoudende stroom van schandalen die het vertrouwen in banken alweer volledig onderuit haalt. Mogen we verontwaardigd zijn door wat er opnieuw gebeurd is? Absoluut. We moeten dat zelfs zijn. Maar laten we niet opnieuw beginnen over ‘de banken’. De sector is ook in transformatie. Met dank aan de nieuwe bankiers van morgen.
  2. Hoe digitale evoluties de verzekeringssector anders vormgeven

    Datum: 22-03-2016
    Categorie: Opiniestukken
    “De literatuur is het erover eens”, zegt Bjorn Cumps, professor Digital Banking. “De veranderingen die de digitale economie heeft teweeggebracht, zijn veel groter voor verzekeringsmaatschappijen dan voor banken. De verzekeringssector hinkte altijd al wat achterop op het gebied van innovatie. Ontwikkelingen op het gebied van digitale technologie veranderen het metier van de verzekeringssector misschien niet, maar hebben wel een aanzienlijke impact op hun bedrijfsmodel.”
Alle artikels