Het nieuwe reglementaire kader voor banken: meesterwerk, onvoltooide symfonie of onoplosbare puzzel?

Door Freddy Van den Spiegel, Adjunct Professor, Vlerick Business School

Sinds het begin van de crisis in 2007-2008 is de banksector overspoeld door een vloedgolf aan nieuwe reglementen. Gezien de omstandigheden en de gevolgen van de crisis is dit geen verrassing, en om soortgelijke rampen in de toekomst te vermijden lijkt het gerechtvaardigd om het reglementair kader fundamenteel te herschrijven. Het probleem met zo'n nieuw manuscript is echter dat het onmogelijk is om het nieuwe kader te testen, om te begrijpen wat de directe en indirecte gevolgen zijn en op welke manier dit het gedrag zal veranderen. Er bestaat geen betrouwbaar laboratorium waar kan worden getest of de nieuwe regels hun beoogde doel zullen bereiken. In nieuwe reglementering het juiste evenwicht vinden, is dan ook altijd giswerk. Daardoor ontstaat er een situatie met enerzijds analisten die ervan overtuigd zijn dat nieuwe regels te ver gaan, en anderzijds zij die beweren dat de hervormingen niet ver genoeg gaan.

Wat de situatie nog moeilijker maakt, is dat crisissen doorheen de geschiedenis altijd verschillend zijn geweest. Hoewel bepaalde elementen kunnen worden beschouwd als een gemeenschappelijke noemer van omstandigheden waardoor de waarschijnlijkheid van een crisis toeneemt, is de crisis zelf slechts zelden het gevolg van één geïsoleerd probleem. Meestal gaat het om een combinatie van verschillende zwakke punten die leidt tot een zichzelf in stand houdende kettingreactie van paniek die volledig uit de hand loopt. En hoewel de aanleiding voor de crisis meestal kan worden geïdentificeerd, is het veel moeilijker om te analyseren en te begrijpen hoe die kettingreactie werkt, laat staan om haar te voorspellen.

Het minste dat we kunnen doen om de effectiviteit van het nieuwe reglementaire kader te beoordelen, is controleren of er opnieuw een crisis zou kunnen ontstaan die vergelijkbaar is met de crisis die in 2007-2008 is begonnen. Tegenstanders zouden kunnen aanvoeren dat we ons te veel op het verleden richten en te weinig aan de toekomst denken, maar het is tenminste een startpunt.

Voor die analyse moeten we een duidelijk beeld hebben van alle elementen die de kettingreactie in gang hebben gezet. Hoewel economen het vaak oneens zijn over de precieze aanleiding voor de neerwaartse spiraal, heerst er een brede consensus over de zwakke elementen in het systeem die het crisisproces hebben bevorderd. In dat opzicht is het bijvoorbeeld niet belangrijk om het eens te zijn over het feit of de crisis begon met de uiteenspatting van de zeepbel op de Amerikaanse huizenmarkt, of met de complexe en slecht ontworpen effectiseringsproducten zoals CDO's. Al die elementen hebben onderling op elkaar ingewerkt en hebben de instorting van het financiële systeem versterkt.

De vaakst vermelde oorzaken van de crisis zijn:

  • zwakke en agressieve banken;
  • onhoudbare macro-economische wanverhoudingen zoals een zeepbel op de huizenmarkt of een buitensporige schuldenlast;
  • een zwak reglementair en toezichthoudend kader om een crisis te voorkomen en te beheren, vooral in Europa;
  • complexiteit, gebrekkige transparantie en onderlinge verbondenheid van het financiële systeem;
  • het bestaan van systeembanken.

1. Zwakke en agressieve banken

Zwakke en agressieve banken worden duidelijk gezien als de werkelijke oorzaak van de crisis. Als gevolg daarvan stond een striktere microprudentiële reglementering in het politieke debat centraal. De crisis heeft aangetoond dat banken over onvoldoende kapitaal beschikten om de verliezen op te vangen, dat hun geavanceerde risicomodellen niet in staat waren om de risico's naar behoren te identificeren, en dat hun liquiditeitsbuffers onvoldoende waren om het hoofd te bieden aan de problemen op de markten voor kortetermijnfinanciering. Het Basel III-kader biedt intussen al een oplossing voor de meeste van deze tekortkomingen. De kapitaalvereisten zijn verhoogd, de definitie van kapitaal werd beperkter, de risicowegingen – vooral van het handelsboek – werden verhoogd, en er werden liquiditeitsbuffers geïntroduceerd. Hoewel er nog kan worden gediscussieerd over de juiste afstelling van de nieuwe regels, kan dit initiatief alleen maar worden toegejuicht: de geïntegreerde wereldeconomie is als geheel gevaarlijker geworden, en er moeten grotere buffers worden voorzien. Het Basel III-akkoord kan in grote mate worden beschouwd als een oefening om de duidelijke tekortkomingen van het Basel II-akkoord te corrigeren. Een interessante vraag is hoe het bijvoorbeeld mogelijk was dat een risico, gehouden in het ouderwetse bankboek, een risicoweging had die driemaal hoger was dan de risicoweging van diezelfde positie in het handelsboek. Waarom is dat niet meteen geïdentificeerd als een enorme stimulans voor banken om over te schakelen van hun traditionele activiteiten naar de volatielere marktactiviteit? En natuurlijk reageerden banken precies volgens de incentives die in het Basel II-kader waren voorzien. Ze ontwikkelden hun marktactiviteiten en beschouwden de traditionele bankactiviteiten als minder interessant. Ik stel deze vraag niet om de schuld voor de ontwikkelingen van de banken bij de toezichthouders te leggen, maar het zou interessant zijn om een inzicht te kunnen krijgen in het besluitvormingsproces, om soortgelijke fouten in de toekomst te kunnen vermijden.

Hoewel het Basel II-akkoord enkele designfouten bevatte die met Basel III zijn gecorrigeerd, zijn er nog steeds tekortkomingen die slechts op een erg indirecte manier worden opgelost. Bijvoorbeeld het feit dat banken hun eigen modellen kunnen ontwikkelen en zelf de risico's kunnen berekenen waarop hun wettelijk kapitaal gebaseerd is. Hoewel dit op het eerste gezicht een goede aanpak lijkt, want banken bevinden zich toch in de beste positie om hun risico’s in te schatten, wordt een belangrijk element onderschat, namelijk dat banken bevooroordeeld zijn: zij hebben er een enorm voordeel bij om te geloven dat de risico's onder controle zijn: lagere risico's betekenen lagere kapitaalvereisten, waardoor de concurrentiepositie van de bank verbetert. En zoals altijd het geval is in een strikt gereglementeerde sector, vindt de concurrentie plaats aan de rand van de reglementering. In theorie is er een tegenwicht voor de houding van de banken in Basel II en III, via de tweede pijler die ervoor zorgt dat de toezichthouder de bank kan beoordelen, maar de toezichthouder zal zich in het debat met de banken gezien zijn beperkte middelen altijd in een zwakke positie bevinden. Regelgevende instanties worden zich steeds meer bewust van dit ontwerpprobleem. De eerste poging om het belang van modellen af te zwakken, was de introductie van de hefboomratio. Maar nu onderzoekt de EBA hoe kan worden verklaard dat banken risicomodellen hebben met zeer uiteenlopende risicobeoordelingen. De risicomodellen van banken weer op één lijn proberen te brengen, staat bijna gelijk aan een terugkeer naar een 'gestandaardiseerde benadering' van risicometing, precies het tegenovergestelde van wat de Basel-akkoorden willen bereiken. Het is duidelijk dat er een directere benadering nodig is.

Hoewel Basel wel degelijk een directe impact heeft op de balansstructuur en de winstgevendheid van banken, is de impact ervan op ethische en bestuursaspecten vooralsnog onduidelijk. Het moet nog duidelijk worden hoe de raden van bestuur zich in de toekomst zullen gedragen. Wat het verleden betreft, kan alleen maar worden waargenomen dat zij hun rol - namelijk een langetermijnstandpunt innemen over de strategieën van banken - niet hebben gespeeld, ondanks de aanwezigheid van zogenaamde onafhankelijke bestuursleden. Het debat over de bonussen is gekoppeld aan dit brede probleem van gedrag en ethiek, maar biedt zeker geen uitgebreide antwoorden op dit fundamentele probleem.

2. Macro-economische wanverhoudingen

Het is bijzonder duidelijk dat macro-economische wanverhoudingen een belangrijke rol hebben gespeeld in de crisis. Zeepbellen op de huizenmarkten en een buitensporige schuldenlast van zowel bedrijven als overheden hebben de waardering van financiële activa kwetsbaar en volatiel gemaakt.

Bijgevolg wordt een macroprudentieel toezicht of stabiliteitstoezicht nu beschouwd als een essentieel onderdeel van het veiligheidsnet van het banksysteem. De term 'Copernicaanse revolutie' is misschien zelfs op zijn plaats. Vóór de crisis was de algemene consensus dat als elke individuele bank veilig was, het hele systeem ook stabiel zou zijn. De focus lag met andere woorden op microprudentieel toezicht, en een stabiel financieel systeem werd beschouwd als het logische gevolg van een toereikend microprudentieel toezicht. Deze visie heeft inmiddels een volledige ommekeer gemaakt. Solide banken op individueel niveau garanderen geen stabiel financieel systeem. Ofwel: het belangrijkste doel van toezicht is niet de individuele bank, maar de stabiliteit van het financiële systeem. Om die stabiliteit te handhaven, moeten dat microprudentiële toezicht, het monetaire beleid en andere initiatieven om de financiële stabiliteit te beschermen nu samenwerken. Dit gaat volledig in tegen de tendens in vele landen om toezichthoudende instanties op te richten die volledig onafhankelijk zijn van de activiteiten van centrale banken. De beslissing van de eurozone om het toezicht op de banken over te dragen aan de ECB is een duidelijk voorbeeld van de drastische verandering van die filosofie. Van nu af aan zijn monetair beleid en microprudentieel toezicht alleen nog instrumenten om de financiële stabiliteit te beschermen.

Er blijven echter nog belangrijke uitdagingen bestaan. Om te beginnen is er geen duidelijke definitie van wat financiële stabiliteit precies is, en als het te bereiken doel niet wordt gedefinieerd, ontstaat er dubbelzinnigheid en mogelijk chaos. Vooral de Europese Bankenunie, die streeft naar een geharmoniseerde en geïntegreerde microprudentiële benadering, kan in vraag worden gesteld, omdat het macroprudentiële beleid in wezen nog steeds een nationale verantwoordelijkheid is. We zien nu al dat lidstaten nationale macroprudentiële maatregelen nemen met behulp van microprudentiële middelen, bijvoorbeeld bij de vaststelling van kapitaalreserves of de maximale loan-to-value voor hypotheekleningen. Terwijl het microprudentiële toezicht volledig is geharmoniseerd, is het stabiliteitstoezicht dat niet, wat alweer tot inconsistenties en tegenstrijdigheden in de regels voor banken kan leiden, vooral in moeilijke tijden.

3. Zwak reglementair en toezichthoudend kader

Dat brengt me bij het derde zwakke element: het reglementair en toezichthoudend kader. Op het vlak van het reglementair kader zullen, zoals ik al zei, de nieuwe regels van het Basel-akkoord het banksysteem veerkrachtiger maken. Wat het toezicht betreft, zal de bankenunie in Europa het toezicht harmoniseren, en als de ECB zijn taak correct vervult, zal die het risico van vooruitschuifgedrag en vereenzelviging verminderen. Het is echter wel een essentiële voorwaarde dat de bankenunie volledig wordt uitgerust, met niet alleen één toezichthouder, maar ook een gefinancierd Europees resolutiemechanisme en bij voorkeur een Europees depositogarantiefonds.

Een van de meest controversiële onderdelen van het nieuwe EU-kader voor crisismanagement, is de bail-inprocedure waardoor de meeste kapitaalverstrekkers van banken verliezen zouden lijden, zonder dat de bank formeel failliet gaat. Een dergelijk mechanisme zou extreem pro-cyclisch kunnen blijken te zijn als de toestand van een bank verslechtert.

Op wereldwijd niveau moet er echter veel meer worden gedaan om ervoor te zorgen dat er in tijden van crisis een gecoördineerde interventie mogelijk is waardoor negatieve gevolgen zich niet uitbreiden naar andere landen. De ervaring van de crisis heeft aangetoond dat centrale banken bijvoorbeeld in staat zijn om samen te werken, zij het met een zekere – mogelijk dure – vertraging. Anderzijds geeft de crisis ook duidelijke voorbeelden van hoe beleidsmaatregelen die stabiliteit beogen in één land, problemen kunnen creëren in andere delen van de wereld. Het QE-beleid van de Fed en het debat over de timing van de afbouw van het obligatieopkoopprogramma, die in een aantal opkomende economieën ernstige problemen creëren, tonen aan hoe moeilijk het kan zijn om oplossingen te vinden die gunstig zijn voor de nationale belangen zonder dat negatieve gevolgen zich uitbreiden naar de rest van de wereld.

4. Complexiteit, onderlinge verbondenheid en gebrekkige transparantie

Complexiteit, onderlinge verbondenheid en een gebrekkige transparantie zijn allemaal factoren die ertoe hebben bijgedragen dat het moeilijk te begrijpen is wat er aan de hand is en dat het lastig is om te definiëren wat er moet gebeuren wanneer er iets verkeerd gaat. Door de instorting van de CDO-markt is er een paniekreactie ontstaan omdat niemand hun werkelijke risico's en waarde kon beoordelen. Banken waren zo complex dat zij niet onmiddellijk een inzicht hadden in hun directe en indirecte blootstelling aan de problemen, wat leidde tot de bevriezing van de interbankenmarkt. Door de onderlinge verbondenheid breidden de problemen van banken zich onder elkaar uit.

Men zou kunnen hebben verwacht dat het nieuwe reglementaire kader deze drie kenmerken duidelijk als riskant zou identificeren, met gepaste gevolgen in termen van kapitaalvereisten en andere instrumenten om banken aan te sporen om te vereenvoudigen. Maar dit is niet gebeurd. Bankstructuren kunnen nog steeds extreem complex zijn, bestaande uit duizenden juridische entiteiten, maar allemaal aangestuurd door één centraal uitvoerend comité van de holdingmaatschappij. Producten zijn nog even complex als voor de crisis, en de Basel III-regels hebben risicobeheer nog ingewikkelder en minder transparant gemaakt, ondanks dat steeds meer toezichthouders vragen om eenvoudigere en duidelijkere regels.

In theorie zijn er instrumenten beschikbaar om die complexiteit aan te pakken, zoals de resolutieplannen die banken moeten opstellen: een buitensporige complexiteit zal een realistisch resolutieplan erg moeilijk maken. Het valt echter nog af te wachten of toezichthouders bij de beoordeling van de voorgestelde resolutieplannen de moed zullen hebben om ze te gebruiken als een sleutel om banken tot vereenvoudiging te dwingen.

5. Systeembanken

De behandeling van systeembanken is wellicht het lastigste probleem van het nieuwe kader. Wereldwijd, op EU-vlak en op nationaal vlak: op alle niveaus wordt er een verhit en verwarrend debat gevoerd. Iedereen is het erover eens dat het 'too big to fail'-probleem moet worden opgelost, maar over de voorgestelde instrumenten om dat te bereiken, lopen de meningen uiteen: grote banken bestaansrecht ontzeggen, nultolerantie voor risico, kapitaalreserves, de bovenvermelde resolutieplannen, of de marktactiviteit scheiden van de traditionele bankactiviteit. Omdat geen enkel van deze voorstellen volledige steun geniet, is het resultaat een merkwaardige mix van resolutieplannen waarin de toezichthouders geen vertrouwen lijken te hebben, kapitaalreserves die het werkelijke probleem niet aanpakken, en een splitsing terwijl iedereen lijkt te begrijpen dat ook banken met beperkte activiteiten (narrow banking) toegang tot kapitaalmarkten nodig hebben, maar niemand weet hoe deze precies moeten worden gedefinieerd.

Gezien het belang van deze systeembanken, vooral in de EU, is dit chaotische en oneindige debat gevaarlijk.

6. Enkele conclusies

Het antwoord op de eerste vraag, of het nieuwe reglementaire kader een meesterwerk, een onvoltooide symfonie of een onoplosbare puzzel is, is wellicht 'allemaal'. Het is een onvoltooide symfonie, maar ook dat kan op zich wel een meesterwerk zijn, kijk maar naar die van Schubert. Maar meer dan dat is het een onoplosbare puzzel zonder 'perfecte' oplossing. Nog nooit is men erin geslaagd om een kader te creëren voor gegarandeerd stabiele banken, en dat blijft ook een utopie, aangezien elk reglementair kader een gedragsverandering teweegbrengt, en leidt tot concurrentie aan de rand van het toegestane.

De beste bescherming tegen een crisis is daarom wellicht continue waakzaamheid. Steeds wanneer mensen collectief geloven dat de risico's onder controle zijn, zoals tijdens de tien jaar vóór deze crisis, de periode van de Great Moderation, worden marktdeelnemers overmoedig, waardoor elke beschermingsmuur tegen crisissen, hoe dik ook, wordt ondermijnd.

In die zin is het eigenlijke bewustzijn dat de wereld risico's inhoudt, misschien wel de beste bescherming tegen een dreigende crisis, zolang die houding niet tot verregaand pessimisme leidt. Laat me afsluiten met een citaat van Keynes (1931): “If we consistently act on the optimistic hypothesis, this hypothesis will tend to be realized; whilst by acting on the pessimistic hypothesis we can keep ourselves for ever in the pit of want”. We hebben dus geen andere keuze dan optimistisch te zijn.

Gerelateerd nieuws

  1. #NFC – Nieuwe Financiële Cultuur

    Datum: 22-06-2016
    Categorie: Opiniestukken
    Optima Bank is failliet. Alweer een opdoffer voor de financiële sector. Nochtans uitdagingen genoeg voor de banken vandaag: regulering, digitalisering, regering. Maar al deze externe uitdagingen vervagen in het niets bij de aanhoudende stroom van schandalen die het vertrouwen in banken alweer volledig onderuit haalt. Mogen we verontwaardigd zijn door wat er opnieuw gebeurd is? Absoluut. We moeten dat zelfs zijn. Maar laten we niet opnieuw beginnen over ‘de banken’. De sector is ook in transformatie. Met dank aan de nieuwe bankiers van morgen.
  2. Naar een Europese banken- en kapitaalmarktenunie: de rol van schaduwbanken

    Datum: 01-04-2016
    Categorie: Opiniestukken
    Er woedt een geanimeerd internationaal debat over de toenemende rol van schaduwbanken en de potentiële gevolgen daarvan voor de stabiliteit van het financiële systeem. In zijn laatste verklaring presenteert het European Shadow Financial Regulatory Committee (ESFRC), het Europese schaduwcomité voor financiële regulering, enkele aanbevelingen om het hoofd te bieden aan de uitdaging van schaduwbanken.
Alle artikels