Toewijzing van verliezen van Europese banken en staten

Wat hierna volgt is de verklaring van het European Shadow Financial Regulatory Committee. Het ESFRC is een van de toonaangevende academische netwerken in Europa, en publiceert al sinds 1998 beleidsaanbevelingen over de regulering van en het toezicht op financiële instrumenten en markten. Het comité is samengesteld uit vooraanstaande professoren op het gebied van economie, financiën en recht uit 10 Europese landen. David Veredas, professor of Financial Markets aan Vlerick Business School, is een verkozen lid van het ESFRC. De meest recente vergadering van het ESFRC vond plaats op onze campus in Brussel.

Deze verklaring van het European Shadow Financial Regulatory Committee (ESFRC) gaat over de noodzaak van een snelle erkenning en een voorspelbare toewijzing van de verliezen bij banken- en staatsschuldencrisissen. Tot nu toe heeft de crisisaanpak van de EU in dit opzicht gefaald, waardoor crisissen in verschillende landen onnodig ernstig zijn geworden en lang aanslepen.

Ten eerste moet de geloofwaardigheid van recent ingevoerde herstel- en afwikkelingsprocedures voor banken worden versterkt. Het ESFRC beveelt ook aan dat in plaats van nationale overheden het ESM een prominentere rol zou spelen als budgettair vangnet bij de afwikkeling en herkapitalisatie, om op die manier de politieke inmenging in afwikkelingsbesluiten te verminderen en een verdere stijging van de staatsschuld te voorkomen.

Oude problemen van banken zijn vaak een symptoom van diepere institutionele of structurele tekortkomingen. Daarom pleiten we voor institutionele en structurele hervormingen op nationaal vlak om de geloofwaardigheid van de formele afwikkelingsregels voor banken te versterken.

De oude problemen die ontstaan zijn door de aangroei van de staatsschuld moeten worden aangepakt via een duidelijke toewijzing van verantwoordelijkheden. Mutualisering tussen de EU- of EMU-lidstaten wordt vaak als oplossing voorgesteld. Een alternatief is schuldsanering, maar dit moet worden gekoppeld aan de voorwaarde van groeibevorderende structurele hervormingen.

Europese staten, banken en bedrijven hebben sinds het begin van de Grote Recessie in 2008 en tijdens de staatsschuldencrisis vanaf 2010 grote verliezen geleden. Slechts de laatste paar jaren heeft de economische groei voor wat verlichting gezorgd, vooral aan banken met veel dubieuze leningen en landen in het zuiden van de eurozone, die na vele jaren van bezuinigingen primaire overschotten op hun overheidsbegroting hebben geboekt. De lange periode van crisismanagement in de eurozone is een duidelijke aanwijzing van de inefficiëntie van de nationale en EU-mechanismen voor de toewijzing van de verliezen, die ontstaan zijn door het onvermogen van de staten om hun schulden af te lossen en door waardevermindering van de activa bij banken en bedrijven.

Het is geen verrassing dat crediteuren van staten, banken en bedrijven verliezen proberen te vermijden voor zover dat mogelijk is. Zo was het enige doel van de vroegtijdige interventie in de Griekse crisis te voorkomen dat de houders van Griekse staatsobligaties, waaronder banken, verlies zouden lijden. Crediteuren van banken worden beschermd door bail-outs en in verschillende landen kunnen noodlijdende bedrijven door ontoereikende bankroetwetten te lang hun activiteiten voortzetten. Deze tolerantie naar overheden, banken en bedrijven toe vertraagt de noodzakelijke erkenning van de verliezen, waardoor die zich door die uitgestelde erkenning vaak nog hoger opstapelen. Er bestaat weinig twijfel over dat de eurozonecrisis langer dan noodzakelijk heeft geduurd en dat zombiebanken het economische herstel van Europa hebben belemmerd.

De EU heeft een belangrijke poging gedaan om het probleem van de verliesallocatie voor banken op te lossen, door de richtlijn herstel en afwikkeling van banken (BRRD) en het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme (GAM) voor EMU-landen in te voeren. Maar er is nog veel werk aan de winkel. De verlieserkenning en het toewijzingsmechanisme moeten worden verbeterd, om toekomstige structurele veranderingen in zowel de financiële als niet-financiële sectoren het hoofd te kunnen bieden. Bovendien moet het oude probleem van hoge staatsschulden en dubieuze leningen van banken worden aangepakt.

Het European Shadow Financial Regulatory Committee (ESFRC) heeft in de 20 jaar sinds zijn oprichting het probleem van de erkenning en toewijzing van verliezen in een aantal verklaringen aangekaart. De allereerste verklaring in 1998 was getiteld “Dealing with Problem Banks in Europe”. Daarin gaf het ESFRC de aanbeveling om speciale insolventieprocedures voor banken in te voeren, om zo verliezen snel te kunnen toewijzen aan een aantal bankcrediteuren en tegelijkertijd de systemische effecten van een bankfaillissement te beperken. Deze ideeën werden in de BRRD en het GAM opgenomen. Het schaduwcomité gaf in recentere verklaringen commentaar op problemen met het GAM en de toewijzing van verliezen op staatsschuld. We komen hieronder op die problematiek terug.

Dat deze problemen dringend moeten worden aangepakt, bewijzen de hoge staatsschuld-tot-bbp-verhoudingen in de EU: de gemiddelde staatsschuld in verhouding tot het bbp ligt in de EU hoger dan 80 procent en is in de eurozone zelfs bijna 90 procent. In zeven landen ligt het percentage zelfs nog hoger, met een maximum van 177 procent (aan het eind van het derde kwartaal van 2017). Het gemiddelde niveau van niet-renderende leningen in verhouding tot de totale leningen bedraagt nog altijd meer dan 4 procent, ondanks een daling sinds de piek van begin 2016. Er zijn grote verschillen tussen en zelfs binnenin de landen. De verhoudingen in Griekenland, Cyprus, Portugal en Italië zijn respectievelijk 46,7, 32,1, 14,6 en 12,1 procent, en in vele landen zijn de niet-renderende leningen sterk geconcentreerd in systemisch belangrijke banken.

Efficiënte toewijzing van bankverliezen

Tekortkomingen in de Europese afwikkelingsprocedures

De inwerkingtreding van het GTM (Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme) in november 2014 werd gecompromitteerd door het feit dat de oude verliezen als gevolg van de banken- en staatsschuldencrisissen niet afdoend werden aangepakt. Een van de redenen hiervoor is dat er geen politieke overeenstemming was en is over wie in de eerste plaats verantwoordelijk is voor de herkapitalisatie van probleembanken: moet dit gebeuren via een bail-in, door concurrente crediteuren te dwingen een verlies op hun vordering te nemen, of via een bail-out met gebruikmaking van nationaal of Europees geld van de belastingbetalers?

Het ESFRC benadrukte in zijn eerste verklaring van juni 1998 dat het belangrijk is banken failliet te laten gaan op de kosten van belangrijke schuldeisersgroepen. Zoals het ESFRC in een verklaring  over het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme (GAM) in november 2014 aanstipte, onmiddellijk nadat de ECB toezichthouder werd van de grootste banken in de eurozone, blijven de bail-inregels tekortkomingen vertonen, wat de geloofwaardigheid ervan niet ten goede komt.

Een van de zwakke punten is de overgang van een noodlijdende bank met de ECB als toezichthouder naar de Afwikkelingsraad. De richtlijn herstel en afwikkeling van banken (BRRD) en het GAM stellen dat de overgang, na een vroegtijdige interventie onder de bevoegdheid van een toezichthoudende instantie, dient plaats te vinden als een entiteit ‘failliet gaat of waarschijnlijk failliet zal gaan’. De voornaamste voorwaarde hiervoor is dat ‘buitengewone openbare financiële steun vereist is’. Onder het GAM voor landen in de eurozone kan de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) slechts een afwikkelingsregeling doorvoeren als er geen bezwaren komen van de Europese Raad en de Europese Commissie.

Het tweede zwakke punt is de systeemrisico-uitzondering. Deze maakt het mogelijk dat een noodlijdende bank niet aan de afwikkelingsregeling onderworpen wordt omdat het vooruitzicht op bail-ins systemische gevolgen kan hebben. Deze uitzondering zet de deur open voor overheidsgefinancierde herkapitalisaties met zwakkere bail-invoorwaarden dan die van de BRRD.

Als een alternatief voor afwikkeling laat de BRRD het gebruik van overheidsgeld voor een preventieve herkapitalisatie toe op voorwaarde dat de bank aan bepaalde kapitaalvereisten voldoet, maar toch een herkapitalisatie nodig heeft die niet via de private markten mogelijk is. Preventieve herkapitalisatie in de eurozone vereist de goedkeuring van de ECB alsook van de Europese Commissie. De eerstgenoemde heeft de bevoegdheid om voorwaarden voor liquiditeitssteun op te leggen, terwijl de laatstgenoemde elke staatssteun binnen de EU moet goedkeuren. Een belangrijke taak hierbij is te onderzoeken of er een systeemrisico bestaat.

De hierboven vermelde tekortkoming van het afwikkelingsmechanisme wordt geïllustreerd door recente voorvallen in Italië, waar de Banca Monte dei Paschi di Siena en de Veneto-banken buitensporige bail-outcomponenten verkregen, gefinancierd door de Italiaanse belastingbetalers. Deze gedeeltelijke bail-outs ondermijnden niet alleen de geloofwaardigheid van het GAM, maar ze hypothekeerden ook nog meer de houdbaarheid van de Italiaanse begrotingssituatie. Deze Italiaanse voorbeelden verschillen sterk van de recente zaak met de Spaanse Banco Popular, die werd gered door een verkoop aan Banco Santander zonder een beroep te hoeven doen op steun van de belastingbetalers.

De ambiguïteit rond de lastenverdeling van verliezen van noodlijdende banken is vaak de oorzaak van politieke onenigheid, waardoor er enorme vertragingen optreden bij de erkenning en toewijzing van verliezen. Deze vertragingen maken de schade die veroorzaakt is door de aanvankelijke gebeurtenis waarvoor een reddingsoperatie vereist was, nog groter.

Nationale tegenover Europese budgettaire vangnetten

In het geval van de Banca Monte dei Paschi di Siena verzorgt de Italiaanse regering het budgettaire vangnet. Als echter een EU-instantie zoals het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM) de backstopfaciliteiten zou aanbieden, dan zou het waarschijnlijk minder tolerant zijn dan de Italiaanse regering. Het ESM zou onafhankelijk van nationale lobbygroepen beslissen of overheidssteun noodzakelijk is. Het zou kunnen voorzien in een ondersteuning louter vanuit een systeemrisicobezorgdheid. Het is onze overtuiging dat een Europees budgettair vangnet meer begrotingsdiscipline voor de budgettaire kosten van bail-outs kan opleggen.

Het ESFRC beveelt aan om het ESM een prominentere rol te laten spelen als budgettair vangnet bij de afwikkeling en herkapitalisatie, in de plaats van de nationale overheden, om op die manier de politieke invloed op de afwikkelingsbeslissingen te beperken en verdere stijgingen van de overheidsschuld te voorkomen. Als het ESM deze rol op zich zou nemen, zou dit de geloofwaardigheid van bail-ins bij concurrente crediteuren versterken. Als kleine beleggers schuldinstrumenten van lagere rangorde hebben gekocht op basis van valse beloften, kunnen de autoriteiten ervoor kiezen om de beleggers tot het maximum van de depositogarantie te compenseren.

De toekomst van oude problemen

Oude problemen zijn vaak symptomatisch voor achterliggende institutionele of structurele zwakten. Zo is het bijvoorbeeld mogelijk dat het probleem van de niet-renderende leningen in Italië binnen afzienbare tijd opnieuw opduikt, tenzij de bestuursstructuren en concurrentievoorwaarden in het Italiaanse banksysteem worden verbeterd. In dit geval zou het vanuit Europees en nationaal perspectief een vergissing zijn om alleen te focussen op een kortetermijnoplossing voor het probleem. Er zijn institutionele en structurele hervormingen op nationaal vlak nodig om de geloofwaardigheid van de afwikkelingsprocedures voor noodlijdende banken te versterken.

In dit verband willen we de rol van de algemene faillissementswetgeving onderstrepen, ook voor niet-financiële ondernemingen. In Italië en andere landen van de zuidelijke eurozone verlopen de faillissementsprocedures traag en is de door de rechtbanken opgelegde lastenverdeling tussen debiteuren en crediteuren vaak onvoorspelbaar. Deze zwakke punten in de faillissementswetgeving en haar uitvoering hebben ongetwijfeld bijgedragen tot de opeenstapeling van niet-renderende leningen en zullen dit wellicht ook in de toekomst blijven doen.

De onopgeloste problematiek van onhoudbare staatsschulden in Europa

Er is geen richtgetal voor een houdbaar staatsschuldniveau in verhouding tot het bbp. Toen de EMU in 1990 werd opgericht, lag de schuldratio van Italië al boven de 100 procent en was die van België zelfs nog groter. België heeft geen schuldencrisis doorgemaakt, en ook de ratio van Italië werd niet als problematisch beschouwd voor in 2010 de Griekse crisis uitbrak.

Ongetwijfeld zijn bbp-groei en het verwachte toekomstige groeipercentage van fundamenteel belang voor de houdbaarheid van een bepaald schuldenniveau. Een andere factor is het vermogen van een land om inflatie te creëren en zo de schuldenlast te verminderen. Elk land met een eigen centrale bank beschikt over deze mogelijkheid, terwijl lidstaten in de eurozone dit niet kunnen doen. Daarom ondervinden deze landen strengere beperkingen op het houdbaar schuldenniveau. Ze moeten economische groei kunnen bewerkstellingen om het schuldenniveau te behouden of te verlagen.

Precies dat is problematisch voor een land als Italië en sommige andere EMU-leden, in het bijzonder Griekenland. Deze landen kunnen in een vicieuze cirkel terechtkomen omdat pogingen om de economische groei te stimuleren worden gedwarsboomd door de verschuldigde rentebetalingen, terwijl de politieke situatie ingrijpende structurele hervormingen om er weer bovenop te komen belemmert.

Als een land in de eurozone om politieke redenen niet in staat is om structurele hervormingen door te voeren, is schuldvermindering een mogelijke uitweg. Maar schuldvermindering brengt op zijn beurt banken in gevaar die veel overheidsschuldtitels bezitten. De situatie is nog erger als de banken ook nog eens opgezadeld zitten met grote dubieuze leningen, zoals in Italië. Bovendien is het denkbaar dat de andere landen in de eurozone weinig geneigd zijn om de nodige steun te geven.

Ondanks deze problemen staat de EU niet machteloos om oude staatsschulden te verlichten en om incentives te geven voor structurele hervormingen alsook voor een betere begrotingsdiscipline in de toekomst. Het Europese debat heeft zich toegespitst op de mutualisering van staatsschuld. Het nadeel van deze oplossing is dat het aanleiding kan geven tot een ‘probleem van moreel risico’, dat de begrotingsdiscipline in de toekomst verzwakt. Om dit probleem aan te pakken stelde het ESFRC in een verklaring voor om schuldverlichting – en niet alleen de verstrekking van nieuwe leningen – aan Griekenland toe te kennen op voorwaarde dat het land structurele hervormingen doorvoert. Deze voorwaardelijkheid zou ook algemeen kunnen worden toegepast om structurele hervormingen sterker te stimuleren bij lidstaten met een zwakke economische groei.

We stellen in het bijzonder voor dat het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM) de hoofdverantwoordelijkheid zou nemen voor de staatsschuld van landen die het moeilijk hebben om hun schulden af te lossen. Het ESM is goed geplaatst om een schuldverlichtingsschema op te stellen en uit te voeren op voorwaarde dat een land specifieke hervormingen doorvoert zodat het zijn economische structuur kan aanpassen en zijn concurrentiekracht kan vergroten. Schuldverlichting moet gekoppeld worden aan de implementatie van hervormingen in plaats van aan gerealiseerde economische groei, aangezien de periode tussen de hervormingen en de daaruit voortvloeiende groei lang en onzeker kan zijn en soms moeilijk te identificeren is. Dit voorstel houdt natuurlijk een risico in voor de Europese belastingbetalers, maar de voorwaarden voor schuldverlichting worden op die manier wel geëxpliciteerd en voorspelbaar. Bovendien kan zo het probleem van moreel risico als gevolg van de mutualisering gedeeltelijk opgelost worden.

Ontdek onze expertise in financiële dienstverlening

Wil je weten wat we nog meer te bieden hebben rond financiële dienstverlening? Gezien de financiëledienstensector vele aspecten kent, heeft ons Vlerick Centre for Financial Services een brede kijk op deze sector ontwikkeld. We staan in nauw contact met verschillende spelers zoals banken, verzekeraars en instanties actief op het vlak van marktinfrastructuur. We coveren een brede waaier aan domeinen, gaande van financieel management en regelgeving tot business- en operationeel management, en FinTech.

Gerelateerd nieuws

  1. Welke impact heeft fintech in België?

    Datum: 26-01-2018
    Categorie: Opiniestukken
    Dat was de kernvraag van de tweede editie van de FinTech Belgium Summit, een event dat focust op de laatste trends, en lokale en internationale best practices. Samen met 550 deelnemers konden onze Masters- en MBA-studenten netwerken, nieuwe inzichten verwerven en luisteren naar de getuigenissen van managers uit het bank- en verzekeringswezen. Vlerick fintechexperte Tine Holvoet zegt dat er dit jaar minder aandacht was voor buzzwoorden en meer voor analyse, een teken dat de sector de kinderschoenen stilaan ontgroeid is.
  2. Disruptie in de verzekeringssector

    Datum: 24-10-2017
    Categorie: Opiniestukken
    Traditionele verzekeringsproducten kunnen nogal strikt en complex zijn. Ze stoppen klanten in categorieën die de verzekeraars zelf afbakenen en klanten betalen premies die hen verzekeren voor zaken die ze misschien eigenlijk niet nodig hebben. Maar dat is aan het veranderen. Digitale technologieën staan klaar om van verzekeringen een sterk gepersonaliseerd product te maken met een snelheid en gebruiksvriendelijkheid vergelijkbaar met een app als Tinder. Welkom InsturTech - het nieuwe tijdperk van verzekeringen.
Alle artikels