Op naar een digitale overheid!

Digitale transformatie – een end-to-end businesstransformatie waarin digitale technologieën een belangrijke rol spelen – er lijkt geen ontkomen aan, ook niet voor de overheid. Maar hoe ziet een digitaal getransformeerde overheid eruit? Hoe staat het ermee? En wat is er nodig om tot een digitaal getransformeerde overheid te komen? Het doctoraat van Lieselot Danneels vult enkele lacunes in de vakliteratuur en reikt overheden handvatten aan.

Paradigmaverschuiving

In de jaren 80 kwam NPM, New Public Management, in zwang. Die managementfilosofie propageerde het idee dat je overheden kon moderniseren en professionaliseren door concepten uit het bedrijfsleven te omarmen, zoals performantie, concurrentie en incentives. NPM kon de hoge verwachtingen echter niet inlossen en heeft ook negatieve gevolgen gehad: silovorming en een focus op interne processen in plaats van op de veranderende maatschappij. “En precies daar wringt het schoentje”, vertelt Lieselot. “We hebben een paradigmaverschuiving nodig: de overheidssilo’s moeten opnieuw geïntegreerd worden rond de noden van de burgers en digitale technologieën zijn daarbij niet meer weg te denken. Maar digitalisering alleen volstaat niet, de overheid moet overstappen op nieuwe servicemodellen. Al deze principes vind je onder meer terug in het concept Digital Era Governance (DEG).”

Twee onderzoeksvragen

Hoe kan de overheid nu opschuiven van NPM naar DEG? Lieselot bestudeerde deze kwestie aan de hand van twee onderzoeksvragen: “Ten eerste, wat houdt DEG precies in? Het was tot dusver vooral bekend als een visie, maar er zijn weinig praktijkvoorbeelden te vinden.  En ten tweede, wat zijn de implicaties van zo’n shift van NPM naar DEG?”.

Open dataplatformen onder de loep

Voor een beter begrip van DEG, focust Lieselot op open government data platforms (OGD-platformen), traditioneel beschouwd als essentieel voor een digitaal getransformeerde overheid. De literatuur behandelt voornamelijk de louter technische aspecten en ook een bruikbare typologie ontbreekt. De nieuwe definitie van Lieselot legt de nadruk op regels die de beschikbaarheid en het hergebruik van de data in goede banen leiden Door theoretische concepten van kennismanagement en -ontwikkeling toe te passen kwam ze vervolgens tot drie types platformen die verschillen naargelang de interactie tussen data en gebruikers, en de rol van de overheid:

  • Cognitivistisch
    Het platform stelt data beschikbaar, zonder meer, en biedt eenrichtingsverkeer met individuele gebruikers. Hergebruik van data wordt niet gestimuleerd. De rol van de overheid is beperkt tot het openstellen van de data.
  • Connectionistisch
    Data wordt beschikbaar gemaakt met de uitdrukkelijke bedoeling dat derden ze gebruiken om samen, los van het platform, nieuwe toepassingen te ontwikkelen. De rol van de overheid is die van initiator en bestaat erin om verschillende partijen met elkaar in contact te brengen, bijvoorbeeld via hackathons of living labs, en waardecreatie te stimuleren.
  • Autopoietisch
    Dit type platform is een echt ecosysteem. Het hergebruik van data door de verschillende actoren komt het platform zelf ten goede. De actoren in het ecosysteem organiseren zichzelf rond een lerend platform. De overheid is facilitator of orchestrator.

“Je zou de drie types kunnen zien als opeenvolgende stadia in een ontwikkeling. Maar”, benadrukt ze, “de keuze voor een bepaald type moet weloverwogen gebeuren, rekening houdend met de beschikbare middelen en het beoogde doel. Helaas zie je maar al te vaak dat men zegt te willen gaan voor een echt ecosysteem, maar dat de overheid vervolgens niet meer doet dan wat data openstellen.”

Een strategie van eenvoudige vuistregels

Over naar de strategische implicaties van een shift naar DEG. Samen met de VDAB, als voorbeeld van een overheidsorganisatie, en aan de hand van technieken uit action design research (ADR), ging Lieselot na hoe je een strategie van eenvoudige vuistregels kan formuleren in een DEG-context. “In de ICT gebruik je ADR om samen met ontwikkelaars en gebruikers tools of code te ontwikkelen, hier ging het om een strategische manier van werken. Essentieel voor ADR is dat je de tool, de code of in dit geval dus de strategie, ontwikkelt in de context waarin ze zullen gebruikt worden.”

Het resultaat van deze oefening? Zes eenvoudige maar grensverleggende regels  die de strategische transformatie van de VDAB op gang hebben gebracht. Er werden ook algemene richtlijnen opgesteld waaraan simpele regels moeten voldoen, waardoor deze zes regels, mits ze worden gefinetuned, ook bruikbaar zijn voor andere overheidsorganisaties .

Open digitale co-creatie: wat moet je kunnen?

De uitdagingen van een steeds meer gedigitaliseerde en geconnecteerde wereld zijn te groot voor individuele organisaties – zowel in de privé- als de publieke sector. Samenwerken is de boodschap. En waar vroeger co-creatie beperkt was tot de een-op-eensamenwerking tussen een organisatie en zijn klanten of leveranciers, is er tegenwoordig sprake van heuse open partnernetwerken. Digitale technologieën, ten slotte, faciliteren die nieuwe vormen van samenwerken en innoveren. Over de vaardigheden die de betrokken partijen nodig hebben om van die open digitale co-creatie een succes te maken, is echter weinig bekend.

Een voorbeeld van een succesvolle open digitale co-creatie is de portefeuille open services die de VDAB de afgelopen jaren ontwikkeld heeft. Wat startte met het openstellen van het VDAB-platform voor vacatures van externe HR-dienstverleners, is uitgegroeid tot 8 verschillende services ontwikkeld in samenwerking met en gebruikt door meer dan 20 partners, zoals de online assistant die vacatures automatisch controleert op onvolledigheden of inconsistenties en een matching service die vacatures en cv’s vergelijkt op zoek naar geschikte kandidaten. 

“De VDAB-case bundelt aspecten van co-creatie, open innovatie en technologische platformen, aspecten die terugkomen in verschillende stromingen in de relevante vakliteratuur. In semigestructureerde interviews met de betrokken partijen werd eerst nagegaan welke vaardigheden in de praktijk belangrijk zijn”, legt ze uit. “Vervolgens werd onderzocht hoe die vaardigheden gelinkt kunnen worden aan de verschillende thema’s of perspectieven beschreven in de literatuur, en die je in grote lijnen kan onderbrengen in drie hoofdthema’s: openheid, ecosysteemdenken en ICT-governance.”

Voor de VDAB bleken de volgende vaardigheden belangrijk:

  • Openheid
    “Als overheidsorganisatie moet je leren om outside-in te denken, vertrekken van de noden van externe partijen, net zoals een consultant”, zegt Lieselot. “Verder stelt ook de platformarchitectuur belangrijke eisen. Zo worden de services bijvoorbeeld het beste ontwikkeld als afzonderlijke componenten, zodat iedereen slechts hoeft te gebruiken wat hij nodig heeft. En verder moet de openheid van het platform ook dynamisch aan te passen zijn. Momenteel neemt de VDAB het voortouw, maar op termijn zouden de partners meer verantwoordelijkheid moeten krijgen voor de ontwikkeling van services.”
  • Ecosysteemdenken
    “De CEO en de CIO hoeven niet meer overtuigd te worden, maar het ecosysteemdenken moet gaan leven in de hele organisatie, ook bij teams die niet bij de open services betrokken zijn. Dat is belangrijk om interne conflicten te vermijden. Sommige teams zijn immers bezorgd dat die open services de activiteiten van de VDAB ondermijnen.”
  • ICT-governance
    “Het is zaak dat je als organisatie een goed evenwicht vindt tussen informele en formele mechanismen om de toegang tot en het gebruik van die open services te regelen: partijen moeten vertrouwen hebben in de relatie, en daarnaast moet je nadenken over welke services betalend en welke gratis zijn.” En ze gaat verder: “Maar ook tussen creativiteit en standaardisatie moet je een gezonde balans vinden, zodat er volop geëxperimenteerd kan worden, terwijl de services verder professionaliseren.”

“De partners van de VDAB moeten op hun beurt goed begrijpen hoe die open services aansluiten bij hun eigen businessmodel en ze moeten actief bijdragen aan de verbetering en ontwikkeling van die services. En verder is het cruciaal dat ook zij ecosysteemdenken vooropstellen. Tenslotte wordt verwacht dat ze samenwerken met potentiële concurrenten”, besluit Lieselot.

Dit onderzoek levert een interessante bijdrage aan de literatuur – het is de eerste keer dat co-creatie in een netwerk van verschillende partijen, zowel uit de overheids- als de privésector onder de loep werd genomen. Maar zeker zo belangrijk is de praktische relevantie: “Deze casestudy maakt duidelijk dat er bij open digitale co-creatie meer komt kijken dan technische vaardigheden, en overheidsmanagers vinden er inspiratie en handvatten om zelf gelijkaardige samenwerkingsverbanden op te zetten.”

Stand van zaken

Rijst ook de vraag hoever overheden momenteel staan in hun transitie van NPM naar DEG. Omdat DEG een relatief nieuw concept is, zijn er nog geen cijfers beschikbaar over de praktische toepassing ervan, maar een algemenere survey gepubliceerd in 2015 die polste naar digitale maturiteit liet zien dat overheden zich in verschillende fasen van hun digitale transformatie bevinden, en dat slechts een minderheid al vergevorderd is.

“Zelf heb ik nog een enquête uitgevoerd bij de Europese openbare diensten voor arbeidsvoorziening. De VDAB kwam daaruit naar voren als een van de koplopers. Toegegeven, openbare diensten voor arbeidsvoorziening zijn misschien niet representatief voor dé overheid, maar het resultaat bevestigt wel dat de VDAB een interessante case is waar andere overheidsorganisaties van kunnen leren.”

Wordt vervolgd

Tot slot plaatst Lieselot enkele kanttekeningen bij haar doctoraat en blikt ze vooruit: “In mijn onderzoek is duidelijk geworden dat de literatuur over DEG tot dusver vooral focust op het ‘wat’ in plaats van op het ‘hoe’. In dit doctoraat heb ik een eerste aanzet gegeven voor een bredere focus. Toch is de vraag wat DEG precies inhoudt en wat erbij komt kijken, nog niet helemaal beantwoord. Ik plan dan ook nog een postdoctoraal onderzoek.”

Bron: ‘The way towards digital era governance’ door Lieselot Danneels. Doctoraat in de Toegepaste Economische Wetenschappen aan de KU Leuven in 2017. Promotor: professor Stijn Viaene (KU Leuven en Vlerick Business School).

Accreditaties
& rankings

Equis Association of MBAs AACSB Financial Times